Система держзакупівель - "Не Відкати - не поїдеш"

915
Система держзакупівель - 'Не Відкати - не поїдеш'

За офіційними даними, 50 мільярдів доларів на рік втрачає скарбниця від шахрайства у сфері держзакупівель. Створена в Росії, в 2006 році спецгрупа по боротьбі з корупцією в цій сфері відкрила більше чотирьохсот справ про зловживання, добившись обвинувальних вердиктів по трьомстам з них. Але, як підкреслюють федеральні експерти, це лише верхівка айсберга.

Розкручування на Заході різноманітних "рашенгейтов" стало традицією. Однак в останньому сюжеті є принципові відмінності від попередніх серій. По-перше, центральний персонаж нового корупційного скандалу, німецький автогігант Daimler AG, куди більш відомий, ніж попередні фігуранти. По-друге, цього разу розслідування ініційовано самим Кремлем. "Все перевірки, пов'язані з корупційним скандалом навколо автоконцерну" Даймлер ", проводяться за прямим дорученням президента", - заявив "Інтерфаксу" високопоставлений кремлівський джерело. Поки, мабуть, це єдиний привід розраховувати на те, що "автосправа" не спустять на гальмах. Але привід досить серйозних-езний. Шляху назад для керівництва країни немає: гучне розслідування стає тестом на дієздатність всієї антикорупційної стратегії.

Автовідповідачі

Підрозділи концерну Daimler AG визнали провину в порушенні американського закону про заборону підкупу іноземних чиновників, прийнятого в 1977 році. Це визнання стало частиною мирової угоди між компанією і федеральними прокурорами у Вашингтоні. Автомобілебудівна фірма зі штаб-квартирою в Штутгарті погодилася виплатити в рахунок домовленостей з американською Фемідою 93,6 мільйона доларів штрафу. Крім того, Daimler AG зобов'язався заплатити 91,4 мільйона доларів Комісії з цінних паперів і бірж США. Комісія звинуватила компанію в "неправомірних платежах" (читай: хабарі) на суму більше 56 мільйонів доларів, виплачених щонайменше в 22 країнах в першій половині 2000-х років.

Один з підрозділів, DaimlerChrysler Automotive Russia SAO, що змінило потім назву на Mercedes-Benz Russia SAO, забезпечувало автотранспортом державних клієнтів в Російській Федерації - як у Москві, так і в провінції. Серед них структури МВС, Міноборони, ФСТ (гараж особливого призначення), компанії "Машиноімпорт" і "Дорінвест", які здійснювали закупівлі для міського господарства Москви, влада Уфи і Нового Уренгоя і так далі. Суми відкатів, за визнанням представників Daimler, переводилися на численні рахунки в банках, розташованих в різноманітних офшорних зонах - від американського Делавера до Сейшельських островів.

До речі, в московській мерії обіцяють зажадати від керівництва Daimler в особі глави підрозділу Mercedes-Benz Cars Дітера Цетше спростування інформації про корупційні схеми за участю московських чиновників. У листі за підписом прес-секретаря мера Сергія Цоя, зокрема, говориться, що "в автомобільному парку уряду Москви немає жодного легкового автомобіля" Мерседес-Бенц ". Правда, як повідомляється на сайті мін'юсту США, йдеться не про легковики, а про спецтехніці марки Unimog.

Як би то не було, генпрокурор Юрій Чайка вже повідомив, що його відомство запросило у США матеріали про зловживання при закупівлі російськими держструктурами автомобілів Mercedes. Крім того, за словами генпрокурора, може бути розглянуто питання про порушення кримінальної справи за фактами, пов'язаними з іншим сюжетом, що мали місце кілька років тому, - постачанні самій Генпрокуратурі продукції Hewlett-Packard, - якщо інформація про зловживання підтвердиться. Нагадаємо, за даними прокуратури Дрездена, Hewlett-Packard взялась оновити прокурорські hard і soft за 35 мільйонів євро. Після чого 8 мільйонів євро було перераховано компанією невідомим - поки - особам.

Одночасно про початок внутрішньовідомчих перевірок, пов'язаних з держзакупівлями, заявили ФСО і Департамент внутрішньої безпеки МВС. Як кажуть, процес пішов. Але навіть якщо шлях проляже в повній відповідності з затвердженою недавно президентом Національної стратегією протидії корупції, на швидке досягнення мети сподіватися не доводиться. Надто вже багато завалів. Особливо на тому відрізку траси, яка проходить через систему державних закупівель.

Мистецтво торгувати

Хоча відкати не піддаються, на жаль, точному статистичному обліку, цілий ряд непрямих ознак дозволяє зробити висновок, що лихо це прийняло останнім часом воістину катастрофічні масштаби. До подібних свідчень можна віднести, наприклад, відверте визнання помічника президента Аркадія Дворковича: "У нас проблеми з витрачанням грошей. Коли ми плануємо бюджет, то заздалегідь маємо на увазі, що 30 відсотків кудись подінеться ... У нас взагалі скрізь 30 відсотків кудись дівається ".

Звичайно, Дворкович мав на увазі не тільки сферу держзакупівель - є маса інших витратних статей. Але, принаймні, немає ніяких підстав робити для цієї сфери виняток. Тому беремо 4 трильйони - приблизно стільки, за даними Мінекономрозвитку, склав торік загальний обсяг держзакупівель від федерального до місцевого рівня, - виділяємо 30 відсотків. Виходить 1 трильйон 200 мільярдів рублів. Цифра, звичайно, гранично умовна і відображає знову-таки не тільки відкати, а й інші втрати від неефективного управління. І все ж істина, мабуть, лежить десь близько.

Скажімо, середній розмір відкату визначається багатьма експертами в ті ж 30 відсотків від вартості держзамовлення. У деяких галузях ця частка вище. Приміром, в дорожньому будівництві нікого сьогодні не здивує і 40-60-відсоткова "премія" чиновнику-благодійнику. Висота планки в чому залежить від того, наскільки нестандартний предмет торгу. Чим більше він своєрідний і оригінальний, тим більший простір для фантазії виникає при визначенні ціни. І відповідно розміру комісійних. За словами глави Національної асоціації інновацій і розвитку інформаційних технологій Ольги Ускової, за останні 10 років середній розмір відкату в IT-галузі зріс у 7 разів - з 10-15 до 70-75 відсотків вартості держконтракту!

До речі, російські компаньйони Daimler надійшли в цьому сенсі дуже навіть по-божому. Якщо вірити обнародуваним даними, розмір комісійних склав всього близько 8 відсотків від загальної вартості автопарку, закупленого у Daimler в цей період за держконтрактами. Могли б ж і не церемонитися: знаменитого федерального Закону за номером 94 - "Про розміщення замовлень ... для державних і муніципальних потреб", що регламентує процедуру держзакупівель, - на початку нульових ще й близько не було.

Ігор Артем'єв, керівник Федеральної антимонопольної служби, так згадує ці часи: "До 2006 року, до прийняття закону, ми мали повсюдну картельну практику недобросовісних чиновників і підрядників". За підрахунками федеральних відомств, 94-й закон дозволив заощадити за 4 роки своєї дії 770000000000 рублів. Це різниця між сумарною вартістю спочатку заявлених цін і загальною вартістю укладених контрактів, досягнута шляхом торгів.

На сьогоднішній день закон передбачає чотири основних способи розміщення держзамовлення. Якщо його вартість не перевищує 100 тисяч рублів, то держзамовника можна не морочитися і самому доглянути постачальника. Такі угоди складають переважну більшість - 9,3 з 10,8 мільйона торгів, проведених у минулому році. Якщо контракт коштує дорожче, повинен застосовуватися вже змагальний принцип. У формі запиту котирувань, аукціону та конкурсу - для кожного типу держзамовлення у законі прописана своя форма. Однак закон містить багато винятків з цього правила, що допускають можливість розміщення замовлення у єдиного постачальника при будь-якій ціні покупки. І з кожним роком їх стає все більше.

Як наголошується в доповіді ГУ-ВШЕ "Система держзакупівель: на шляху до нової якості", з моменту прийняття закону стаття, що містить перелік особливих випадків, збільшилася втричі: "Якщо спочатку такі винятки стосувалися певних досить локальних об'єктів ... то потім вони стали поширюватися на великі блоки державних закупівель. Показовим у цьому контексті стало внесення в травні 2009 року поправок, пов'язаних з проведенням саміту АТЕС у Владивостоці в 2012 році - і по суті виводять закупівлі для забезпечення саміту під дії 94-ФЗ ".

До речі, в таких же пропорціях - більш ніж втричі - збільшився за ці роки і загальний обсяг закону: з 47 він розбухнув до 147 сторінок. Тільки минулого року було прийнято п'ять законодавчих актів, коригувальних закон про держзакупівлі. У результаті "при всій простоті своїх базових ідей" він перетворився "у дуже складний і внутрішньо непослідовний правовий акт", констатують автори доповіді.

Нововведення не забарилися позначитися на цифрах статистики. Якщо в 2006 році обсяг держконтрактів, розміщених на торгах, був за вартістю в три рази більше, ніж держзамовлення, розміщений у єдиного постачальника, то в 2008 році ці показники практично зрівнялися. А в 2009 році сума закупівель у єдиного постачальника перевищила обсяг коштів, витрачених на закупівлю по торгах.

"Слід зазначити, - уточнюють експерти, - що цей бурхливий зростання пов'язане не тільки з внесеними винятками для окремих товарів або категорій замовників, а й з феноменом" відбулися торгів ", на які або був допущений тільки один учасник, або жодного учасника не було заявлено ". Що ж до багатомільярдної економії, про яку говорять урядовці, то вона, на думку авторів доповіді, пояснюється дуже просто: "Розміри оголошується початкових цін по суті ніколи не контролювалися і могли заявлятися як завгодно високими, особливо щоб продемонструвати масштабну економію". Закон створює проблеми для сумлінних держзамовників і не забезпечує достатніх стимулів для залучення сумлінних постачальників, роблять висновок експерти.

І на десерт: за даними проведеного ГУ-ВШЕ моніторингу, порушення процедур, передбачених 94-м законом, відзначаються в 60 відсотках випадків проведених держзакупівель.

Електронний рай

Справедливості заради слід сказати, що і в ФАС аж ніяк не закривають очі на ці проблеми. Так, наприклад, тільки минулого року служба розглянула близько 500 справ за фактами змови між компаніями та органами влади. Але очевидно, що це лише верхівка айсберга. У ФАС ледве встигають розбирати лавиноподібно зростаючий потік скарг на проведення торгів: у 2008 році їх надійшло 14 тисяч, у минулому - вже 32 тисячі ... Проте керівництво контрольного відомства налаштоване дуже оптимістично. Зруйнувати систему відкатів, впевнені в ФАС, допоможе швидкий перехід на нові форми розміщення замовлення - електронні аукціони.

Головна особливість цього інструменту - те, що компанії - претенденти на шматок бюджетного пирога повинні брати участь у торгах інкогніто: маски будуть скинуті не раніше, ніж оголосять переможця.

Згідно з прийнятими наприкінці минулого року з поправками до 94-й закон аукціони мають бути повністю переведені в електронний формат. Крім того, зникне така форма, як запит котирувань: вони отримають статус коротких електронних аукціонів. З 1 липня цього року має бути повністю "електрифіковано" федеральний і регіональний рівень, а з 1 січня 2011-го прогрес восторжествує і в муніципалітетах.

Навряд чи, однак, виправдані мрії тих, кому мариться електронний рай, в якому автоматично зникнуть всі існуючі недоліки системи держзакупівель. Допитливий корупційний розум теж не стоїть на місці. Де гарантія, наприклад, що ім'я близької чиновнику фірми не буде якимось чином зашифровано в описі товарів і послуг, пропонованих потенційним постачальником? Паролем може виступити найбезневинніше, але з величезною ймовірністю не зустрічається в конкурентів словосполучення. Умовно кажучи, "перламутрові гудзики". Або навіть просто ціна - "мільйон рублів одна копійка". Втім, рано скидати з рахунків і старі, перевірені методи здирства.

Як відзначають ті ж представники ФАС, в числі поширених проблем, з якими доводиться стикатися компаніям, навмисним взяти участь у тендері, - банальний шантаж з боку чиновників і близьких до них комерсантів. В арсеналі заходів впливу на непокірних - міліція, пожежники, СЕС, а то й просто погрози фізичної розправи. Ну і що тут принципово змінюють електронні торги? Ясно ж, що "чужому" переможцю аукціону нормального життя і роботи все одно не буде. Проти такого брухту безсилий будь, нехай навіть самий технічно досконалий прийом.

До того ж не слід забувати, що вищеописані нововведення ніяк не зачіпають конкурсних процедур, які складають приблизно третину всіх "змагальних" держзамовлень. Сюди відносяться технічно складні роботи, з великою творчою, індивідуальної складової: НДДКР, проектування, розробка комп'ютерних програм, медичні послуги і так далі. Нарешті, залишається ще гігантський сектор "закупівель у єдиного постачальника".

Загалом, радикальна перемога технологій над корупцією можлива тільки в тому випадку, якщо електронні мізки з'являться не тільки у аукціонних майданчиків, а й у чиновників. А поки залишається одне - намагатися якось наживо вирішувати кадрове питання.

За участю Олега Сулькін, Нью-Йорк Андрій Владимиров

Їх звичаї

Придбано в США

З корупцією в частині держзакупівель в Америці ведеться нещадна боротьба ще з часів прийняття в 1890 році першого антитрестівського закону Шермана. І це не красива фраза, а реальність. Один приклад: лейтенант Маркус Маклейн служив на військовій базі США в Кувейті інтендантом. У процесі укладення контракту з підрядником на поставку автобусів, нетактіческіх автомобілів і іншого транспорту для потреб бази він отримав від представника постачальника хабар у 15 тисяч доларів. Спочатку відмовлявся, а потім біс поплутав. Йому загрожує два роки в'язниці і штраф в 250 тисяч доларів. У розслідуванні справи скромного лейтенантик - і це надзвичайно показово! - Брали участь відомства захмарного рівня, як то: кримінальну підрозділ управління держвласності міністерства юстиції, антитрестове управління того ж міністерства, кримінально-наслідкові управління відомства сухопутних військ і Міноборони, ФБР, федеральна податкова служба, офіс спеціального генерального інспектора з реконструкції Іраку, управління імміграції та митниці міністерства нацбезпеки, спеціальні групи з розслідування шахрайства в сфері держзакупівель і міжнародних контрактів. Якщо в інших сферах державної діяльності дублювання функцій часто стає об'єктом критики, то в частині антикорупційних заходів найзавзятіші буркухи в Конгресі і масмедіа цю тему навіть не піднімають.

Армійські багатомільйонні закупівлі на потреби воєн в Іраку і Афганістані, природно, є величезним спокусою. Тому в жовтні 2006 року Мін'юст США заснував спеціальне антикорупційне підрозділ з відстеження та боротьби з шахрайством у сфері військових закупівель.

Влада заохочують правдолюбців-інформаторів, обіцяючи їм високі премії та повну конфіденційність. В Америці стукачів поважають, пестять і плекають. Наприклад, цінний інформатор, який викрив шахрайство у справі поставок військових супутників гігантської корпорацією Northrop Grumman, отримав куш в 48 мільйонів доларів!

Існує цілий звід правил для кожного держвідомства з питань будівництва, закупівлі офісного та технологічного обладнання, транспортних засобів. Власне, ці ж правила детальнейшим чином регламентують вимоги до підрядників і оптовикам, зацікавленим у поставках держсектору. Одне з найголовніших правил: ціна, ними запропонована, повинна бути такою ж або нижче звичайної ринкової ціни на пропоновані товар або послугу. Називається це "найсприятливіший статус покупця". Причому стелю ціни встановлюється на весь час дії контракту. Якщо ж відомство дізнається, що на ринку ціни на куплений ним товар знизилися, воно має право зажадати з підрядчика заднім числом повернути різницю. Підрядники вважають цю практику несправедливою, але влада не переспориш.

Більшість контрактів укладається в результаті відкритих тендерів і конкурсів. У кожному великому і малому відомстві федерального, регіонального, окружного і муніципального рівня існує або департамент, або група, яка відає закупівлями устаткування, транспорту, комп'ютерів і т. п. Одночасно з числа найбільш авторитетних і компетентних фахівців, піклувальників та адміністраторів формується експертна рада, яка і підводить підсумки тендерів і конкурсів. Але, незважаючи на всі жорсткі заходи, спокуса поживитися за казенний рахунок штовхає чиновників і підрядників на злочини. За офіційними даними, 50 мільярдів доларів на рік втрачає скарбниця від шахрайства у сфері держзакупівель. Створена в 2006 році спецгрупа по боротьбі з корупцією в цій сфері відкрила більше чотирьохсот справ про зловживання, добившись обвинувальних вердиктів по трьомстам з них. Але, як підкреслюють федеральні експерти, це лише верхівка айсберга.

За матеріалами "Україна Кримінальна"